論黨代會常任制試行的制度突破
發(fā)布時間:2008-09-18 09:56:00 訪問次數: 沈士光 信息來源:《中國黨政干部論壇》
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黨的十七大報告提出實行黨的代表大會代表任期制,并重申了十六大報告提出的“選擇一些縣(市、區(qū))試行黨代會常任制”。這其中蘊含著兩個方面的意義。第一,堅持要體現和實現黨章的政治意志。黨章規(guī)定:黨的最高領導機關,是黨的全國代表大會和它所產生的中央委員會。黨的地方各級領導機關,是黨的地方各級代表大會和它們所產生的委員會。實行黨的代表大會代表任期制對保證黨代會成為名副其實的黨的領導機關具有十分重要的作用。第二,黨代會常任制試點還需要形成制度優(yōu)勢,在擴大黨內民主、增強黨內監(jiān)督,尊重黨員的主體地位、保障黨員民主權利方面需要進一步突破。本文就黨代會常任制試點如何解放思想、突破現有試行模式,提出幾點看法。
一、構建壓力型的政治保障機制,增強黨代會常任制運行動力
黨代會常任制的制度運行動力不足已經是一個不爭的事實。胡喬木同志在就十二大黨章修改回答新華社記者提問時談到為什么十二大黨章沒有規(guī)定黨代會常任制的三大理由,第一點就是:“八大規(guī)定的年會制只召開了兩次,這就從實踐上證明很難行得通。”(《胡喬木文集》第二卷,人民出版社1993年版,第198—199頁)很難行得通的一個重要因素就是動力不足。黨的十三大以后,全國有12個黨代會常任制的試點單位,到十六大前有7個已經停止。但是,黨代會常任制是一種很好的制度設計,正如鄧小平所說:“黨的最重要的決定,都可以經過代表大會討論。黨的中央、省、縣委員會每年必須向它匯報工作,聽取它的批評,答復它的詢問。代表由于是常任的,要向選舉他們的選舉單位負責,就便于經常地集中下級組織的,黨員群眾和人民群眾的經驗,他們在代表大會會議上,就有了更大的代表性,而且在代表大會閉會期間,也可以按照適當的方式,監(jiān)督黨的機關工作。因此,我們相信,這種改革必然可以使黨內民主得到重大的發(fā)展?!保ā多囆∑轿倪x》第一卷,人民出版社1994年版,第233頁)
既然是那么好的制度設計,為什么長期以來一直沒有得到正式和持續(xù)的推行呢?其主要原因是黨代會常任制的制度起點高,而現在的黨委會組織領導體制很難與之接軌。第一,黨代會常任制規(guī)定了黨的領導機關的地位,但是,這個領導機關只是一個會議制度的形式,而不是組織領導“實體”,也沒有類似于人大常委會的常設機構,“虛擬”的領導機關就有“空轉”的可能。關鍵是目前決定黨的重大決策的是黨委常委會領導體制,常委會領導體制掌握公共權力,人數少、層次高、決策快,在強調以經濟建設為中心的現階段,它的比較政治優(yōu)勢是顯而易見的。第二,現行的干部錄用并沒有圍繞黨代會是領導機關這個制度設計運行,而是體現常委會的中心地位。上級黨委常委會對下一級黨委、政府領導班子正職擬任人選實際上具有至關重要的作用。這就使得各地在具體實施中,對黨代會的重視程度、制度安排、領導機制乃至操作程序和黨代會發(fā)揮作用的大小都存在著不同程度的差異。因此,要體現黨章的政治意圖,實現黨代會常任制的制度優(yōu)勢,在試行過程中應該建立一種壓力型的政治保障機制。按照政黨組織運行的政治邏輯,如果上級組織對下級組織具有權力制約機制,下級組織就會產生一種動力;反之,如果沒有動力源機制,下級對上級的意圖的執(zhí)行動力就會減弱。
目前全國縣級黨代會常任制試行中,大多數的上級黨的組織部門把握不過多干預的政治原則,只是在選擇試行單位、試行內容和具體制度建設上進行觀察和起一些指導作用。這樣固然能夠使試行單位有較大的自主空間進行探索,但是,由于試行單位的權力構造和權力中心并沒有隨著常任制試行而有所改變,致使黨代會的領導機關地位和常任制所要達到的擴大黨內民主和加強黨內監(jiān)督的目標還有相當的距離。本文認為,單純依靠試點單位進行黨代會常任制試行,其政治效果已經被實踐證明相當有限。地(市)一級黨委應設立由專職副書記負責的相關部門負責下級黨代會常任制試行工作。這個相關部門的職能主要是加強對黨代會常任制日常工作的聯(lián)系和監(jiān)督,保證其正常運行。要建立這樣一個部門還必須擴大黨代會常任制試行范圍。據統(tǒng)計,目前我國有1936個縣,而試行黨代會常任制的只有近100個。在全國約460多個地級市中,如果每個地級市選擇下轄的2個縣進行試行,形成規(guī)模效應,就會產生重要的政治影響,將黨代會常任制的試行進一步推向深入。
二、構建委員會領導體制,增強常任制的活力
縣一級具有較為健全的政治組織結構,如黨委、政府、人大、政協(xié)四套班子都與省、地一級基本對應。在縣一級試行黨代會常任制應該是比較好的政治選擇,在試行成熟后,可以擴大黨代會常任制的范圍和層級。
在黨代會常任制的試行過程中,有兩個方面的組織領導體制,首先是增設常任制的領導小組,由黨委書記或專職副書記任組長,組織部門有關領導任副組長,在組織部下設一個辦公機構,負責常任制的日常工作,如黨代表的聯(lián)絡、提案、調查研究、會議程序的制定和安排等。中央黨校王貴秀教授認為,這種常設機關,根本不具備黨內權力機關的職能、性質和地位,因而起不到代表大會的作用。而由黨委書記親自掛帥,分管政工的副書記和組織、紀檢、宣傳、統(tǒng)戰(zhàn)等委員具體負責抓落實,更不具備黨的代表大會常設機關的職能、性質和地位,也有違實行黨代表大會常任制的初衷。(參見王貴秀:《改革和完善黨的代表大會制度的幾點思考》,《紅旗文稿》2003年第15期)
這樣的領導體制最大的優(yōu)勢是有序,常任制日常工作體制較順。但最大的不足是,在這種領導體制下,不能保證黨員的主體地位,不能保證決策民主化和科學化,不能保證“即便決策失誤,也會較快得到糾正,黨的領導人濫用權力的現象就會大大減少”。領導人參加會議還是“只會興高采烈,談笑風生”,而不是“神色緊張,心情沉重,甚至出一身冷汗”。(高放:《黨代表大會年會制、常任制的由來和意義(下)》,《中國黨政干部論壇》2004年第3期)
其次,是實行委員會制。按照黨章規(guī)定,在黨代會閉會期間,全委會是領導機關。因此,黨代會常任制試行過程中,各地基本上都是將常任制的改革著眼于建立全委會領導體制。在浙江椒江的改革中,有相當長的一段時間不設常委。湖北羅田由縣委書記、副書記、縣委委員兼任縣人大、縣政府、縣政協(xié)、縣紀委主要負責人和縣里主要部門的負責人,形成了高度交叉的任職格局和“議行合一”的委員會權力結構。改革后,縣委書記只有具體事項的決定權、重大事項決策的建議權、干部任免的推薦權和建議權。雖然是縣委書記,但只有投一票的權力。
上述改革的本質在于完善黨的領導體制、決策機制和監(jiān)督機制。這種探索固然十分可貴,但這種領導體制也存在著兩個方面的問題:第一,和現在普遍實行的常委制不能對接和對應,在一定程度上造成上下級之間體制運行不暢。第二,這種領導體制將全委會成員減少到原來的1/3,即13至15人,實際上成了擴大了的常委會。能否實現擴大黨內民主的目標,能否體現鄧小平提出的制度預設優(yōu)勢,恐怕仍有疑問。因此,不久前,浙江椒江恢復了常委會,并將全委會的人數增加到33人。
本文認為,中共中央《各級黨代表大會代表任期制暫行條例》的頒布將會推動黨代表履職的主動性、自覺性,也會將黨代會常任制試行推向一個新的階段。所以,要充分抓住這個契機,在各地試行的基礎上,建構好黨代會的組織領導體制。
第一,提高黨代會常設機構的能級。黨代會常設機構是其在閉會期間行使職權的組織載體,應有兩個層次的內涵,一是類似于人大常委會這樣的機構,二是類似于人大常委會下設的工作委員會這樣的機構。二者性質是不同的。從目前來看,很難建構第一種權力機構,但僅靠目前的“黨代表聯(lián)絡辦公室”很難承擔黨代表任期制所賦予的很多職責。因此,筆者在這里提出一種具有操作性的常設機構模式,即在黨代會下設“黨代表任期制領導小組”這一機構。這一機構由黨委、人大、政府、政協(xié)以及相關的工青婦群眾團體的領導干部組成,采用委員會制的運行模式,主要對黨代表任期制起推動作用。其好處是既能增強黨內民主的活力,又能保持現有體制架構。其一,這個機構本身不是決策機構,不會對現有體制構成挑戰(zhàn);其二,提升了常設機構的能級,避免了黨代會常任制的權威性嚴重缺失的情況;其三,這個機構可以形成一定的黨內民主的張力,可以對提高常任制的運行實效起到積極的作用。
第二,確立全委會領導體制,真正實現權力主體轉移。2008年初椒江通過的《代表大會常任制度》賦予全委會的領導機關的權力和職責是值得借鑒的,它實現了三個關鍵事項的權力轉移:
?。?)責任主體的轉移。它明確了全委會“向區(qū)黨的代表大會和上級黨的委員會負責并報告工作,定期接受評議和監(jiān)督”,這里的報告主體由常委會變成了全委會。報告主體不同意味著常委會權力的實質性轉移,責任主體也就隨之變更,全委會的成員而不是常委會的成員要向黨代會負責。由于黨代會實行年會制,這樣的負責就更為直接,負責主體的壓力要比非常任制下更大些。更多的成員成為負責任的個體,黨內領導成員之間的制約將會更多。
值得指出的是,在全委會職責規(guī)定中還有一條就是:“聽取和審議常委會的工作報告,對常委會及其成員的工作進行監(jiān)督和評議?!边@個規(guī)定使得常委會的權力受到了一定程度的約束,全委會領導機關的地位得以進一步鞏固。常委會成員既要經過全委會的監(jiān)督和評議,又要受到黨代會代表的評議和監(jiān)督。在兩層立體式的監(jiān)督和評議制度安排下,權力的約束機制大大加強。
(2)干部任用權力的轉